Las 6 primeras de las 13 condiciones que un ayuntamiento debe cumplir para poder afirmar que tiene jerarquía democrática

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Albert Calderó


No hay democracia local sin jerarquía democrática

En el régimen franquista los políticos locales eran elegidos por procedimientos no democráticos, pero además no mandaban, en el ayuntamiento. El alcalde podía hacer una alcaldada de vez en cuando, pidiendo permiso, y basta. Mandaban los altos funcionarios y, a través de ellos, el poder estatal.

Una democracia local de verdad es muy diferente. Manda el gobierno elegido por la ciudadanía. Esto se llama jerarquía democrática.

Como en nuestro país salimos de la dictadura como salimos, todavía hay muchos ayuntamientos donde no manda quien debería mandar. Hay ayuntamientos donde, cuarenta años después, siguen mandando los de siempre; también hay otros ayuntamientos donde hay un desorden grande, mandan un poco unos y otros, y hay temas donde no manda nadie; hay una cierta anarquía, de la que no se habla, porque da mucha vergüenza. Finalmente hay algunos ayuntamientos donde manda quien debe mandar: Hay jerarquía democrática. Pero no son muchos...

En este artículo me atreveré a hablar de esto, de un tema del que nadie habla, pero del que se debería hablar en voz alta, como mínimo en todos los ayuntamientos donde no manda quien debería mandar.

Pero, qué significa mandar en un ayuntamiento? No se trata de presidir los plenos y la procesión de fiesta mayor. Se trata de dirigir la institución de verdad. A continuación propondré hasta trece requisitos que debe cumplir un ayuntamiento para poder afirmar que tiene jerarquía democrática. Puede servir de test para saber quién manda, y también de guía para que los que tendrían que mandar, pero no mandan, decidan empezar a mandar.

Los títulos de los trece capítulos, que se irán publicando uno tras otro, son las 13 condiciones que debe cumplir un ayuntamiento para poder decir que tiene jerarquía democrática, que son las siguientes:

Condición 1: Existe un organigrama publicado que aclara bien quién tiene la autoridad jerárquica sobre quién, y en el que se diferencia bien entre la autoridad jerárquica, la autoridad funcional, la autoridad experta y la autoridad de proyectos.

La primera condición es que haya organigrama publicado. Esto supone que la autoridad ha definido y hecho público quién manda sobre quién en la institución municipal; y también supone que la autoridad pretende que esta línea de mando sea cierta y efectiva. Que los jefes jerárquicos se hagan responsables de planificar, encargar, dirigir, evaluar y compensar el trabajo de sus subordinados, y hacerse responsables de los resultados, de la implicación y del progreso profesional de sus subordinados.

Porque eso es la jerarquía efectiva. En la administración local, por inercia del antiguo régimen, hay alguna gente que pretende dar órdenes sin asumir responsabilidades, al estilo de los señores feudales o de los caciques rurales; que pretende el derecho de dar órdenes sin la obligación de dirigir, formar, y responsabilizarse del trabajo de sus subordinados. Esto otro no es jerarquía democrática, es jerarquía estamental, jerarquía feudal. Por lo tanto aprobar el organigrama y que el gobierno se comprometa públicamente en hacerlo cumplir y lo haga es un paso necesario e importante.

También hay que afinar en la diferenciación entre la responsabilidad jerárquica y las otras responsabilidades organizativas.

La responsabilidad funcional es la capacidad de alguien de dar órdenes, directrices e instrucciones de trabajo de alcance limitado a alguien que no es un subordinado jerárquico. Es una capacidad restringida y sometida al control de la persona que tiene la responsabilidad jerárquica sobre este subordinado. Este tipo de autoridad puede ser muy útil, por ejemplo, para concejales con responsabilidades de gobierno pero sin dedicación, o sin capacitación, para poder asumir responsabilidades jerárquicas. Pero hay que distinguirla claramente de la responsabilidad jerárquica.

La responsabilidad experta es la capacidad de alguien de emitir directrices e indicaciones metódicas o técnicas o de formar en conceptos, métodos, habilidades o conocimientos técnicos a alguien que no es un subordinado jerárquico. Se denomina también maestría. También debe ser una capacidad pautada y restringida. Pero puede ser muy útil, por ejemplo, para aprovechar los conocimientos de un experto para formar a otros, sin necesidad de añadir a la relación ninguna tarea ni responsabilidad jerárquica.

La responsabilidad de proyectos es una herramienta imprescindible en un ayuntamiento, donde siempre se realizan proyectos de todo tipo y con frecuencia son los trabajos más relevantes para la institución y para el vecindario. Consiste en la responsabilidad de concebir un proyecto, gestionarlo y llevarlo a cabo, asegurando la cooperación necesaria de otras personas del ayuntamiento o externas. Puede constituirse como una autoridad jerárquica temporal, pero también puede ser una autoridad jerárquica a tiempo parcial, o una autoridad funcional, definiendo siempre bien las reglas.

Es cierto que incluso en ayuntamientos suficientemente pequeños habría que estructurar y definir bien tanto la jerarquía como una combinación de estos tipos de autoridad. Y hacerlo a partir de una inercia de funcionamiento estamental, o anárquico, no es nada fácil. Es necesario el apoyo de un experto en organización municipal, que además sabrá hacer uso de la combinación más adecuada para cada persona e institución de los diferentes tipos de responsabilidad organizativa.

Condición 2: Existe un protocolo único de gestión de proyectos, que el gobierno utiliza para gestionar los contenidos, los resultados, los plazos y el grado de prioridad de cada proyecto

Los proyectos son muy a menudo el trabajo más relevante de un ayuntamiento, tanto para el gobierno como para la mayoría del vecindario. No debemos pensar sólo en los proyectos de obras. El municipio es un ser vivo que tiene problemas nuevos a menudo, y tratar los problemas nuevos supone en general hacer proyectos. Poner en marcha una nueva prestación de los servicios sociales, hacer un cambio organizativo, adjudicar un contrato complejo, aprobar una nueva ordenanza; todo lo que la institución no hace a menudo, que tiene un cierto nivel de complejidad y/o de incertidumbre, es un proyecto.

Y un proyecto no se puede llevar a cabo igual que una actividad regular. Requiere mucha más atención, inteligencia, hay más riesgo de imprevistos, de complicaciones... no sólo en la ejecución, también en el impacto que puede tener en personas o colectivos de personas afectadas, en los medios de comunicación, en la oposición... Si el gobierno no está muy atento a los proyectos, sobre todo a los más prioritarios, el riesgo de que las cosas más importantes sean las que salgan peor, es grande.

En la gestión de los proyectos también está el problema de la herencia genética tecnocrática de nuestras administraciones. Hay muchos técnicos municipales, incluso jóvenes, que piensan que, tanto en la actividad regular como en los proyectos, lo que debe hacer el gobierno es dejar trabajar a los técnicos y dar el visto bueno, si acaso, al final. De modo que de hecho los técnicos, con la excusa de la técnica, toman (o intentan tomar) todas las decisiones de diseño del proyecto, y presentan al gobierno propuestas acabadas que el gobierno, o bien aprobará tanto si le gustan como si no, o bien debe rechazar provocando un gran retraso de los trabajos.

Esto se ha de debatir a fondo con los técnicos municipales. En todas las actividades, pero especialmente en cualquier proyecto, hay siempre un montón de soluciones técnicas posibles, y debe haber también mucho margen para que el gobierno diga sus preferencias y opciones; y también debe haber margen para poder interrogar a fondo a todos los colectivos sociales implicados en el proyecto y hacer procesos participativos a medida de modo que todos los implicados digan sus preferencias y sean escuchados. Un proyecto debe ser siempre una interacción continua y compleja entre el gobierno, los técnicos y la ciudadanía afectada, con el gobierno diciendo siempre la última palabra: sobre los objetivos, sobre el diseño, sobre las actividades y sobre los resultados.

Todo esto es del todo imposible sin un método de planificación de proyectos participativos. No es un método de planificación de proyectos sólo de las actividades del proyecto; debe contemplar y controlar también los aspectos de comunicación y de interlocución con todos los partícipes institucionales y sociales. Sin un método así el gobierno no gobernará los proyectos, y una parte esencial de la acción de gobierno estará fuera de control. Sin un método así, en los proyectos no habrá jerarquía democrática; habrá anarquía tecnocrática.

El resultado frecuente, cuando no hay planificación de proyectos participativos, es que la mayoría de proyectos acaben tardando el doble de lo previsto y costando el triple de lo previsto, y, aún más patético, a la vez, acaben haciendo que el gobierno pierda crédito ante la ciudadanía, en vez de ganarlo.

Condición 3: En todas las decisiones municipales donde hay más de una alternativa de decisión legalmente y técnicamente viable, los técnicos municipales elaboran varias alternativas viables de decisión para que el gobierno pueda decidir de verdad

En las actividades complejas, y sobre todo en los proyectos, siempre hay muchas soluciones posibles. Los técnicos tienden a dar sólo una, porque es lo más fácil. Dan la primera que se les ocurre, o la que les es más fácil, o la que más les gusta. Y esta es su propuesta.

Pero entonces el político que tiene que tomar la decisión sólo tiene dos opciones: O bien se traga la propuesta del técnico, o bien dice que no. Decir que no supone que el técnico: 1) Se enfada, porque no se le ha aceptado su propuesta. 2) Debe volver a empezar a hacer una nueva propuesta. 3) Vuelve a correr el plazo entero para hacer la cosa. Y así es como a menudo la propuesta del técnico es la que va adelante. Aunque a veces no es la mejor propuesta: A veces, el político es el que ha hablado con la gente y conoce las preferencias de los futuros usuarios de la cosa; a veces, simplemente, el político tiene una visión más amplia de lo que convendría hacer, y el técnico ha aplicado una solución sin romperse demasiado la cabeza...

En todo caso, la responsabilidad de las decisiones cuando en una cuestión hay más de una solución posible, es del gobierno, a eso llamamos jerarquía democrática. Incluso si se trata de decidir de qué color se pinta la pared, que debe decidir es quien, según la ley y según la creencia general, es el que manda, el que recibirá las críticas, a quien la gente señalará con el dedo.

Solución sencilla: Los técnicos, antes de definir una solución, deben escuchar con atención el gobierno sobre cómo quiere esta solución. Y siempre, siempre, deben pensar y elaborar diversas alternativas, de modo que el gobierno pueda elegir, o pueda pedir opiniones a terceros, sean otros técnicos, o usuarios, o quien sea. Quien manda es quien decide.

Condición 4: Siempre que un informe técnico pone en duda la legalidad o la viabilidad técnica de la intención expresada por el gobierno municipal sobre un tema, se pide uno o más informes contradictorios a otros técnicos para poder tomar decisiones a la vista de varios pareceres técnicos solventes .

Tenemos muchas leyes. Leyes autonómicas, leyes españolas, directivas europeas... Y todas ellas cambian casi cada día. Antes los juristas debían tener buena memoria para recordar la ley. Hoy en día la buena memoria es un defecto para los juristas, porque la ley que recuerdan puede haber cambiado. Suerte que tenemos webs legislativas y gente que las actualiza cada día. Y lo mismo ocurre con la técnica. Cada día hay nuevas invenciones, se revisan métodos, lo que era imposible de repente se vuelve fácil.

A los técnicos municipales les gusta tener la razón. Y a menudo confunden su opinión o preferencia personal con lo que (creen que) dice la ley o lo que (creen que) dice la técnica. Por eso, sin ninguna mala fe, a veces se equivocan cuando dan opiniones legales o técnicas sobre las demandas o voluntades del gobierno. (Ojo, alguna vez también con mala fe)

No hay nada más opinable que la ley. La prueba es que todos los sistemas judiciales sensatos se basan en el contraste de criterios opuestos sobre cómo se interpreta y aplica la ley al caso concreto. En cambio, para algunos funcionarios, la ley es como una espada llameante (empuñada por ellos, claro) que lo resuelve todo enseguida, siempre bien y taxativamente. Y de esta manera mandan ellos y no el gobierno, para vergüenza de la democracia.

La manera de evitarlo no es que los políticos locales hagan cursillos acelerados de leyes. Nunca podrán saber más que los funcionarios que no hacen otra cosa. La manera de evitarlo es muy sencilla: Siempre que el gobierno local reciba un informe jurídico o técnico que no le guste, porque contradice su preferencia o su intuición, debe pedir otro a otro técnico. (Ojo, que no sea muy amigo del técnico anterior). Mejor aún, a dos técnicos. Si todos los técnicos coinciden, entonces conviene hacerles caso. Si no coinciden, el gobierno local tiene todo el derecho de decidir de acuerdo con el informe que más le guste. Eso sí, motivando la decisión y dejando todos los informes en el expediente. De esta manera siempre podrá acabar pasando que, meses o años más tarde, un juez decida que la decisión no fue bien tomada; pero nunca podrá decidir que el gobierno actuó de mala fe.

Si un gobierno sólo tiene un asesor experto en cualquier tecnología es muy difícil impedir que decida él en lugar del gobierno; la solución es fácil, tener dos o más. Y no es imprescindible tener dos a tiempo completo en plantilla; se pueden tener dos a media jornada, o uno interno y uno externo, o uno interno y uno de la comarca o la diputación...

Condición 5: Entre el alcalde y cualquier funcionario sólo hay un cargo jerárquico; dos como máximo en ayuntamientos de más de 500 empleados.

La línea jerárquica de un ayuntamiento está muy a menudo muy desdibujada, tanto en la parte de arriba como en la parte de abajo.

Por arriba está claro que el alcalde manda, pero no está claro hasta qué punto; los Tenientes de Alcalde a menudo actúan como si fueran el alcalde, pero a menudo los decretos de nombramiento no les dan más que funciones genéricas sin delegación expresa de atribución alguna; entre los concejales hay de todo, los hay que actúan como si fueran tenientes de alcalde o alcaldes, aunque los decretos no dicen eso ni de lejos; y pronto descubren unos y otros que nadie les hace mucho caso, sin ninguna consecuencia; los hay que suplican a los funcionarios casi de rodillas que se les haga algún trabajito, con poco éxito... Y también en la parte de arriba tenemos secretarios e interventores que cuando se acuerdan exigen que se les tenga por autoridades supremas y pretenden que se les haga más caso que a nadie, pero sólo cuando se acuerdan y lo hacen saber, el resto del tiempo están bien escondidos. ¿Quién manda? Todo cambia cada día en un juego de intrigas, desafíos, entusiasmos y desapariciones, negociaciones y traiciones, más propio de un palacio renacentista que de una institución democrática del siglo 21!

Por abajo las cosas no están mucho más claras, en muchos ayuntamientos. En muchos lugares ha habido nombramientos, casi siempre provisionales, de Jefes, a menudo con muchos niveles: Director de Área, Coordinador, Jefe de Servicio, Jefe de Sección, Jefe de Unidad, Jefe de Negociado, etc, etc, etc... pero en algo casi siempre hay coincidencia: hay muchos Jefes, y cada Jefe tiene muy pocos subordinados directos, que alguna vez ni siquiera está claro quiénes son; y los jefes son los técnicos, que en teoría hacen de técnicos y a ratos hacen de jefes.

Si alguien tiene que hacer a la vez de jefe y de técnico es segurísimo que en la práctica hará sólo de técnico, porque el trabajo de jefe es el más difícil e ingrato que hay. Y así de hecho a menudo acaba no mandando nadie y haciendo todo el mundo lo que le da la gana. No es que sea un caos; lo es sólo cuando hay crisis. Cuando no hay crisis hay una tranquilidad desordenada, donde cada uno hace su trabajo a su criterio, a su ritmo y según su preferencia, dedicando tiempo a negociar con la gente del entorno la no agresión: tú no te metes en mi trabajo y yo no me meteré en el tuyo.

La alternativa es clara. Mandar el siglo 21 es un trabajo muy difícil y exigente, y a la vez esencial para que una organización funcione. Por lo tanto sólo debe mandar quien sepa hacerlo; y las personas que sepan deben mandar mucho, y no hacer nada más.

Debe haber pocos jefes, que cada uno mande mucha gente (mínimo 10 personas) y que nunca un jefe haga a la vez de técnico. Los concejales, o bien tienen dedicación exclusiva y saben mandar y se dedican a ello, y entonces que manden mucho a muchísima gente, o bien que tengan autoridad para dar instrucciones pero sin jerarquía. En los ayuntamiento medios agrupar al personal por oficios, no por áreas; es fácil que un jurista sepa mandar a otro jurista, y que un administrativo mande bien un grupo de administrativos. Pero es muy difícil que un jurista sepa mandar a un administrativo, o que un arquitecto le mande bien a un jurista. Hay que liberar a los técnicos de estos títulos de mando ficticios, ya hace muchos años que no hay que inventarse jefaturas para pagar buenos sueldos a los buenos técnicos, esto ocurría con las leyes de antes de 1964...

Bueno, en esto como en otros temas, sería necesario que buenos profesionales de la organización ayudaran a organizar la jerarquía. Una jerarquía bien corta y bien ancha. Entre el alcalde y cada empleado municipal, un jefe como máximo. Y un buen jefe. Sólo esto permitiría un salto de eficacia espectacular. Y si se piensa que este modelo es imposible, búsquese al buen profesional de la materia...

Condición 6: Todos los cargos jerárquicos tienen un mínimo de 10 subordinados, y se dedican casi exclusivamente a la tarea jerárquica.

Mandar gente en una organización pública del siglo 21 de un país democrático no es ni una autorización para hacer de déspota, ni una bendición para hacer de predicador, ni una excusa para pagar un poco más pero te quedas escondido en el despacho, haciendo de técnico tanto tiempo como puedes. Tampoco es un nombramiento para hacer de jefe pero en realidad hago de asesor o colaborador de los cargos de gobierno. Esto último es trabajo directivo, pero estratégico o de colaboración, no es un trabajo ejecutivo, jerárquico.

En el siglo 21, y de hecho desde hace siglos en los países avanzados, lo que hace falta es una jefatura profesional: Personas expertas en conseguir que sus subordinados hagan el trabajo, lo hagan bien hecho, hagan mucho trabajo, aprendan cada día un poco más de su oficio y además estén contentos y satisfechos de su trabajo y hablen de él con orgullo a su familia, amigos, conocidos y saludados. Esto es necesario, imprescindible y urgente, y en nuestras administraciones no lo tenemos. Estamos tan lejos de tenerlo que ni siquiera lo percibimos socialmente como una necesidad, ni como una posibilidad. No es ni siquiera ciencia ficción, es una música celestial. Por eso casi todo el mundo ve la administración como un monstruo incompetente, ineficaz y irreformable.

Pero esto es tan necesario como posible. No, no es muy difícil. Bueno, en una institución muy grande sí lo es. Pero en una mediana o pequeña no lo es mucho. ¿Cómo se hace? Pues primero un profesional de la mejora organizativa, que no sea un predicador de palabritas mágicas, tiene que estudiar a la gente de la institución y debe encontrar personas con vocación y aptitudes para el mando. La buena noticia es que siempre las hay. Después este experto debe proponer un organigrama muy sencillo, con sólo un jefe entre el alcalde y cualquier empleado municipal, y con cada jefe ejerciendo la jefatura de un montón de gente, y que todo cuadre, y debe convencer al equipo de gobierno de hacer la prueba.

Se puede probar sólo en una parte de la organización, haciendo una experiencia piloto. Pero la clave es que no se debe aprobar el organigrama y ya está. El experto que ha hecho la propuesta debe hacer el soporte técnico de la puesta en práctica, haciendo de mentor y de tutor y de maestro de las nuevas jefaturas, que tienen que hacer un proceso de aprendizaje práctico de cómo se hace esto de mandar bien: Nada de cursillos con powerpoints, muchas sesiones prácticas de relación maestro-aprendiz.

A la vez, gradualmente, se debe hacer un cambio en los sistemas de gestión de personal para que los jefes tengan autoridad de verdad sobre su personal. Hablaremos de ello en otros capítulos de este artículo.

Se hace así. Así se genera jerarquía. Y recordemos que si no hay jerarquía no hay democracia que funcione.

Próximamente se publicarán los siguientes capítulos de este artículo, que tendrán estos títulos:

Condición 7: Los cargos jerárquicos son todos de libre designación y cese motivados.

Condición 8: Todos los cargos jerárquicos tienen claro y aplican un protocolo de evaluación de productividad y desempeño de su personal, que tiene consecuencias económicas una vez al año.

Condición 9: Todos los cargos jerárquicos tienen claro y aplican un protocolo único de reconocimientos y sanciones.

Condición 10: Se despide con expediente disciplinario a un 1% de la plantilla cada año, y se homenajea la trayectoria excelente de un 1% de la plantilla cada año.

Condición 11: Se aplica una sanción grave o leve por infracciones diversas a un 2% de la plantilla cada año, y se hace público un reconocimiento o felicitación por méritos varios a un 2% de la plantilla cada año.

Condición 12: Todos los cargos jerárquicos están fuera de convenio y negocian y pactan personalmente e individualmente sus muy buenas condiciones de trabajo con el gobierno municipal.

Condición 13: Si el alcalde tiene dedicación completa en el ayuntamiento, su sueldo es el más alto del ayuntamiento.

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