Apuntes sobre planificación estratégica pública (III). (Master de Gestión Pública UAB-UPF-ESADE, Profesor Albert Calderó, 1996).

Docs Albert Calderó
04-oct-1996
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Este documento fue difundido como material de trabajo para la asignatura "Planificación Estratégica" del Master de Gestión Pública organizado conjuntamente por la Universidad Autónoma de Barcelona, la Universidad Pompeu Fabra y ESADE. Albert Calderó fue el profesor de esta asignatura desde su creación en 1994 hasta 1999.

SUMARIO

Introducción. Conceptos básicos
Fases de la planificación estratégica
Análisis de la situación actual
El diagnóstico
La prognosis
El diseño
La ejecución
Evaluación y rediseño

EL DISEÑO

El diseño es el paso que sirve para formular el Plan Estratégico. Podríamos decir que es la etapa en la que se "escribe" el Plan Estratégico.

El diseño consta de dos fases:

1. Las Decisiones sobre Escenarios.

2. El Diseño Estratégico.

Antes de explicar en qué consiste esta fase debemos tener presente que continuamos en un proceso en el que se alterna el protagonismo del gobierno de la institución y el del experto.

Recordaremos las sucesivas etapas de la planificación estratégica, sucedía que:

* En el Análisis de Situación Actual (ASA) el protagonista principal es el experto.

* En la Diagnosis, es el gobierno de la institución (con más o menos apoyo técnico del experto).

* En la Prognosis, vuelve a ser protagonista el experto. Porque la Prognosis lo que pretende es conseguir el máximo de objetividad para determinar escenarios de futuro teniendo en cuenta una serie de límites que fijan las incertidumbres.

En el Diseño, el protagonismo es mixto, es compartido entre el gobierno de la institución y el experto. En una primera parte, corresponde al gobierno y en una segunda, al experto.

1. Las Decisiones sobre Escenarios.

Esta primera fase consiste en un análisis de la Prognosis. La Prognosis, recordémoslo, nos ofrecía una gran diversidad de escenarios. Las decisiones sobre escenarios constituyen una fase en la que el gobierno de la institución se posiciona sobre qué escenarios adopta. Por "adoptar" entendemos qué escenarios son los más deseables desde el punto de vista de la mayoría social, las políticas, los valores y creencias de este equipo de gobierno.

Esta decisión no es una decisión neutra, se han de tener en cuenta los recursos de la institución y el uso que puede hacerse de los mismos.

En la introducción de este capítulo hemos nombrado los tres tipos de escenarios estratégicos que la Prognosis puede plantear:

- Escenarios con estrategias de los agentes estables (E)
- Escenarios con estrategias de los agentes adaptativas (A)
- Escenarios con estrategias de los agentes simuladas (S)

En función de los tipos de escenarios se tendrá que prever un contenido diferente de los recursos que se tendrían que aplicar a partir de la decisión por uno escenario o por otro.

Los costes (organizativos, económicos, cambios culturales, etc.) que se derivan de la decisión por uno de los escenarios de simulación son muy altos.

Es necesario que la institución prevea estrategias para influenciar a estos agentes para que adopten las estrategias que convienen al escenario simulado que ésta ha escogido. Introducir cambos en la propia institución es muy difícil y muy costoso, pero aún lo es más hacer que estos cambios se produzcan en los agentes. ¿Cómo convencerlos para que cambien?

Si se quiere conseguir, es preciso aplicar los recursos propios a las políticas de lobbying, un conjunto de metodologías, técnicas y habilidades para conseguir influir sobre alguien sobre el que no se tiene autoridad.

La planificación estrategica acostumbran a hacerla los "pequeños" (los "grandes" tienen grandes incertidumbres y grados muy altos de turbulencia en sus entornos) y adquieren así una gran ventaja competitiva sobre sus vecinos. Pero esta ventaja -que puede ser capacidad de influencia- acaba cuando supera los límites competenciales, económicos o de recursos de la institución. En este momento, acaba la Planificación Estratégica. Los objetivos estratégicos de una institución nunca pueden ir más allá de su propia capacidad de influencia.

Por eso, es muy importante que cada escenario presente "la factura", una idea de lo que puede suponer la elección del escenario para una institución. Pero, ¿cuál es el contenido de esta factura? ¿Dónde se escribe? Se escribe en la segunda fase.

2. El Diseño Estratégico.

El contenido y la resolución de esta segunda fase, el Diseño Estratégico, depende mucho de la resolución de la primera. De hecho, una y otra son iterativas.

Las decisiones sobre escenarios pueden ser:

a) Decisiones abiertas, en las que se adoptan varios escenarios, se realiza el diseño de las estrategias (de "la factura") de cada uno y sólo después, se toma una decisión sobre uno.

b) Decisiones cerradas, donde a cada escenario se le añade un pre-diseño de estrategias para escoger sólo uno.

Una vez se toma una decisión firme, la fase de Diseño Estratégico presenta dos vertientes:

a) a) El diseño de las estrategias.

b) b) El diseño de la estructura.

El diseño de las estrategias es muy escueto. De hecho, casi no hay diseño, sino una enumeración breve, sintética y radical de cada una de las estrategias: unas 15 palabras por estrategia.

Sólo a veces, cuando un enunciado es muy novedoso, será necesario un cierto diseño.

En la estructura sí interviene mucho más el diseño. Para llevarla a cabo existen una infinidad de metodologías, desde quien no hace ninguna inversión en diseño de estructura, hasta quien hace una estructura complejísima.

Habitualmente la estructura consta de las partes siguientes:

1. Misión.
2. Ejes Estratégicos
3. Estrategias.

1. La Misión encabeza el Plan Estratégico. Es un enunciado breve y radical que resume el escenario deseado (o escenarios deseados). Podríamos decir que es el "leitmotiv" del Plan dada su connotación de marketing.

Un ejemplo muy ilustrativo de Misión es el de: "PARÍS: CAPITAL INFORMAL DEL MUNDO", enunciado en los años setenta.

2. Los ejes estratégicos aparecen a continuación, debajo de la Misión, y definen los grandes objetivos sectoriales. También, en el caso de la Misión, son enunciados de forma breve y radical.

Según el grado de complejidad de los Planes Estratégicos, se puede dar el caso que hayan sub-ejes que definan un poco más los Ejes.

3. Estrategias.

Algunas fórmulas particulares:

a) El enunciado en blanco. Cuando enunciamos una estrategia hay que describirla de forma breve y radical. Pero también se puede dar el caso que se tiene claro que se necesita una estrategia, pero no saber exactamente, cuál. Entonces, sólo se trata de nombrarla. Es un "enunciado en blanco".

b) Las estrategias clave. Son aquellas estrategias que acumulan la máxima motricidad estratégica y que son esenciales para la viabilidad del Plan Estratégico.

Son estrategias que exigen un mínimo de diseño:

- - para asegurar que se ejecutarán fielmente,
- - para aprobar el Plan, ya que se precisa un poco de examen de los recursos que éstas requieren para su implementación.

LA EJECUCIÓN

En la elaboración de un Plan Estratégico la fase de diseño no es lo más importante, sino la EJECUCIÓN.

Llevar a cabo un Plan Estratégico es fundamental ya que lo que cuenta es un concepto más global que sólo se consigue con la ejecución del Plan: el liderazgo estratégico.

La planificación estratégica es la capacidad de una organización o institución para ordenar su actividad para maximizar sus objetivos. Es una reflexión para la acción, una reflexión que tal y como hemos visto, se hacía en la fase de diseño pero que es importante en tanto que va dirigida a la acción.

¿Cómo se pone en marcha? ¿Cómo se aplica un Plan Estratégico?

Hoy hablaremos de la organización del liderazgo estratégico. Para poner en marcha un Plan Estratégico se ha de trabajar en dos grandes campos:

el de la EJECUCIÓN

el de la COALICIÓN

Estos dos campos no son antitéticos, son dos mundos conectados.

Las actividades ejecutivas son aquellas a las que llega la institución con recursos y capacidad organizativa directa para conseguir los objetivos del Plan Estratégico.

Las actividades de coalición son aquellas con las que se consigue vehicular los objetivos del Plan hacia personas, instituciones o agentes sobre los que no se tiene una relación jerárquica.

I. ACTIVIDADES DE EJECUCIÓN.

1. Priorización.
2. Diseño.
3. Ejecución.
4. Seguimiento.
5. Información.
6. Vigilancia estratégica.

1. PRIORIZACIÓN.

Una de las primeras actividades es la decisión política sobre grados de prioridad de cada una de las estrategias del Plan Estratégico.

2. DISEÑO.

En el Diseño del Plan se enunciaban políticas pero no se desarrollaban. Algunas de estas políticas, las más complejas, se han de desarrollar mediante un análisis y diseño de políticas. El análisis y diseño de las nuevas políticas se ha de hacer hasta el nivel necesario para poder poner en marcha el Plan Estratégico, siguiendo el orden de priorización adoptado. No todas las políticas necesitaran un análisis y diseño de políticas, sólo las más complejas.

3. EJECUCIÓN ESTRICTA.

La ejecución es poner en marcha las actuaciones que permitirán conseguir los objetivos del Plan Estratégico. Un requisito indispensable en la ejecución del Plan Estratégico es la precisión del contenido de las actuaciones relacionadas con el Plan Estratégico. La ejecución de estas actuaciones requiere un trato organizativo diferenciado.

4. SEGUIMIENTO.

El seguimiento no es una evaluación sino un control sobre la no desviación de la acción en relación con los objetivos. El seguimiento se convierte en una actividad casi policial que persigue que la actuación se mantenga dentro de los márgenes marcados en el diseño.

5. INFORMACIÓN.

Se ha de hacer un gran esfuerzo informativo. En primer lugar dentro de la propia institución e inmediatamente, hacia los destinatarios de la institución: ciudadanos o clientes.

A las personas de la propia institución se les ha de explicar muy bien y con tiempo suficiente el Plan Estratégico. También al entorno. La publicidad del Plan Estratégico es un elemento básico para la credibilidad del Plan Estratégico y para su ejecución.

6. VIGILANCIA ESTRATÉGICA.

La vigilancia estratégica es una actividad estratégica central en la fase de ejecución. Consiste en la vigilancia continuada del entorno significativo del Plan Estratégico para detectar nuevas oportunidades y amenazas.

Debemos tener presente que un Plan Estratégico es un ejercicio radical, global pero no exhaustivo. Se examina una parte del entorno, nunca todo el entorno. Por tanto, hay territorios que no han sido explorados por el Plan Estratégico, ya sean del entorno o de la Institución y que pueden ser lagunas del Plan Estratégico.

Dicho con otras palabras, la vigilancia estratégica es el examen continuado de la institución y del entorno buscando amenazas y oportunidades no contempladas en el Plan Estratégico, u otras nuevas que acaban de surgir. Constantemente suceden incidentes y acontecimientos que pueden hacer aparecer nuevas oportunidades o nuevas amenazas.

II. ACTIVIDADES DE COALICIÓN.

1. Información.
2. Lobbying.
3. Negociación.

Las actividades de coalición son aquel conjunto de actividades que consiguen que los agentes, las personas y las instituciones hagan lo que dice el Plan Estratégico o realicen actividades en la dirección del Plan Estratégico. Las actividades de coalición son actividades que se hacen desde una institución para conseguir que los otros hagan algo.

1. INFORMACIÓN.

Lo que debe hacer una institución es explicar el Plan Estratégico a través de operaciones de comunicación potentes, dedicando suficiente tiempo y recursos. La información ha de pensarse con la lógica de los destinatarios, o sea, los decisores de otras instituciones y utilizar un lenguaje adecuado al que ellos utilizan. El marketing se ha de utilizar para conseguir que los destinatarios suscriban nuestro Plan.

Las operaciones de comunicación de un Plan Estratégico son complejas, han de tener diversos impactos y ser enérgicas. Se ha de estudiar a los destinatarios y sus hábitos de consumo de información.

2. LOBBYING.

El lobbying consiste en dar información y ejercer presión efectiva sobre personas, agentes o instituciones para que adopten el Plan Estratégico. La actividad de lobbying requiere un diseño y un análisis de los intereses de los agentes, de los puntos débiles o de los mecanismos de presión indirecta. Es necesario crear mecanismos de presión.

3. NEGOCIACIÓN.

Consiste en la negociación con la persona, agente o institución con la que estamos interesados en formar coalición, para llegar a acuerdos.

EVALUACIÓN Y REDISEÑO.

En el supuesto de que la vigilancia estratégica descubriera cambios significativos en el entorno, la tarea que se deriva es la adaptación del Plan a estas nuevas variables. La fase que se encarga de hacerlo es la de evaluación y rediseño.

La evaluación.

En toda fase de ejecución es necesaria una actividad permanente de evaluación del Plan Estratégico, que condicione su evolución y permita adaptarlo a base de sucesivos rediseños.

La evaluación consiste en un conjunto de actividades que cuestionan el contenido del Plan desde el punto de vista de su evolución en el tiempo. Su característica especial, en el campo de la Planificación Estratégica es que es muy compleja. Consta de diferentes niveles de actuación:

1.Evaluación de cada uno de los proyectos estratégicos.

Se tiene que llevar a cabo una evaluación de cada proyecto recogido en el Plan Estratégico. Para hacerlo, contamos con diferentes instrumentos:

- El análisis y diseño de políticas (ADP).
- La Programación.
- La Planificación de Proyectos.

... así como de diferentes criterios de evaluación:

- eficacia
- eficiencia
- efectividad
- etc.

2.Evaluación de la ejecución del Plan.

La evaluación de la ejecución del Plan no consiste necesariamente en la suma de las evaluaciones de cada uno de los proyectos. No se trata únicamente de eso. Además, existe una evaluación de eficacia relativa del Plan.

El Plan estratégico es un instrumento de trabajo más de una institución. Se trata de una concentración de políticas y de agentes en aquellos campos donde la relación coste/beneficio es más ventajosa. No obstante, hemos de tener presente que una parte de la institución sigue trabajando al margen o fuera de lo que recoge el Plan.

En este sentido es preciso evaluar la relación entre los recursos destinados a proyectos (políticas, actuaciones) del Plan y las de "fuera del Plan" y plantearse, en función de los resultados de la evaluación, qué hay que potenciar, qué tiene que pasar dentro del Plan, qué ha de salir...

Existe un ejemplo que nos ilustra este tipo de planteamiento evaluador. Hace unos años, entre 1987 y 1989, en un contexto de crisis económica importante, las instituciones públicas se dedicaron a la promoción económica. Fue un instrumento muy de moda y que poco a poco, las instituciones han ido abandonando calladamente porque su eficacia ha sido nula.

Pero la razón de esta falta de eficacia la encontramos en que eran políticas a las que se dedicaron muy pocos recursos. A recursos raquíticos, resultados nulos.

Lo mismo puede suceder con un Plan Estratégico. Si en la fase de su ejecución no se le dedican los recursos suficientes, puede ser que no genere resultados satisfactorios. Una posibilidad es que las actividades "fuera de Plan" inmovilicen recursos necesarios para el Plan. El Plan entra directamente en competencia con otras actividades de la institución para conseguir recursos. Por eso, muchos Planes Estratégicos fracasan porque, al final, se le dedican pocos recursos.
¿Por qué el Plan Estratégico no recoge todas las actividades de la institución? Por definición, el Plan no puede hacerlo todo. No es un instrumento pensado para hacerlo todo, sino para aprovechar al máximo las oportunidades y eliminar las amenazas más importantes para la institución movilizando recursos considerables.

Una obligación de los Ayuntamientos es limpiar las calles. Lo contemple o no el Plan Estratégico lo hará igual. Ahora bien, puede que desde una lógica de Planificación Estratégica necesitemos que las calles estén muy limpias, entonces sí es preciso incluirlo en el Plan.

El Plan Estratégico tiene una lógica diferente a la PBS. La Presupuestación por Programas parte de lo que ya se está haciendo en una institución. Analiza la totalidad de las acciones de la institución, le asigna objetivos, recursos, plazos...

El Plan Estratégico primero dice qué se ha de hacer y luego busca los recursos para cada uno de los objetivos.

3.Evaluación de la vigilancia.

Las dos formas anteriores son las más específicas o "genuinas" de la fase de Evaluación del Plan Estratégico.

La evaluación del entorno que hace la vigilancia también es muy difícil se realizar porque existen las inercias de la planificación y de la programación que tienden a "cosificar" el Plan Estratégico. Es como si pusiera el Plan en un altar y, a pesar del paso del tiempo y de los cambios del entorno, no se cambia para adaptarlo de tanto adorarlo por considerarlo "perfecto".

Cuestan, hasta los cambios en el discurso político. Hay casos en que se dice que el Plan Estratégico es "algo que va a misa" y al "que no puede cambiársele ni una coma" y después nadie se atreve a proponer un cambio. Esto es contrario a la lógica del Plan Estratégico que, respecto al ejemplo anterior, es todo lo contrario: el Plan ha de cambiar en función de los cambios del entorno.

El Rediseño.

Ante los cambios del entorno, conviene:

a) Rediseñar cada proyecto (que se deriva directamente de la vigilancia de la ejecución de los proyectos). Estos tipos de rediseño son un primer nivel de actualización del Plan y desde nuestro punto de vista es "continua".

b) Modificar el "cesto de proyectos" o de las prioridades estratégicas. Los cambios pueden darse en los calendarios o en los recursos dedicados a cada proyecto. Se trata de cambios basados en poner, reconducir o quitar recursos de cada proyecto en función de los cambios del entorno o de las prioridades estratégicas.

c) Rediseñar el Plan. Es el replanteamiento global del Plan para adaptarlo a los cambios surgidos en el entorno al cabo de cierto tiempo. Cuando hablamos de cambios en el entorno, hablamos de cambios en las relaciones entre los ejes, cambios en la parte sustancial del Plan. Esto significa introducir cambios en las áreas y en la estructura del Plan.

Resumiendo estos últimos tres puntos, la revisión o rediseño de un Plan Estratégico se ha de hacer según estos criterios de urgencia:

En el caso de los proyectos: continua.

En el caso de las prioridades: a menudo.

En el caso del Plan Estratégico entero: cada mandato (4 años). Hemos de tener presente que en muchos casos ni siquiera se ha mantenido la misión en este corto periodo de tiempo (debido al alto grado de turbulencia registrado).

Además, hay un instrumentos complementario muy importante: la Planificación a Medio Plazo, una previsión plurianual de las grandes variables que son:

a) La cartera de grandes proyectos Cuántas cosas se han de hacer y cuánto costarán.

b) El Modelo económico-financiero Un modelo de grandes variables presupuestarias de la institución: ingresos, gastos, déficit, deuda,...

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