Apuntes sobre planificación estratégica pública (II). (Master de Gestión Pública UAB-UPF-ESADE, Profesor Albert Calderó, 1996).

Este documento fue difundido como material de trabajo para la asignatura "Planificación Estratégica" del Master de Gestión Pública organizado conjuntamente por la Universidad Autónoma de Barcelona, la Universidad Pompeu Fabra y ESADE. Albert Calderó fue el profesor de esta asignatura desde su creación en 1994 hasta 1999.

SUMARIO

Introducción. Conceptos básicos
Fases de la planificación estratégica
Análisis de la situación actual
El diagnóstico
La prognosis
El diseño
La ejecución
Evaluación y rediseño

FASES DE LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA

1. Análisis de la situación actual (ASA).

Es una operación básicamente experta de estudio del comportamiento de todas las variables significativas del objeto de la planificación estratégica, sea éste una institución o un territorio, tanto de los fenómenos como de los agentes, tanto del propio ámbito de actuación como de sus entornos significativos.

2. El diagnóstico.

Fase específica de la planificación pública que consiste en contrastar la realidad con los valores, la ideología y el programa del Equipo de Gobierno. Fase eminentemente política, del Gobierno, donde el experto únicamente aporta asistencia metódica.
En esta etapa es cuando el Gobierno decide qué problemas son problemas para él y por tanto, cuáles de ellos pretende abarcar. Es una decisión política.

3. La prognosis.

Fase experta. En ella se predicen escenarios futuros a partir de la evolución previsible de las variables significativas de la realidad analizada.

4. El diseño.

A partir de los escenarios más favorables definidos en la prognosis se pasa a:

a) la definición de los escenarios óptimos - fase política

b) la definición de las estrategias necesarias - fase experta

ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN ACTUAL.

La situación actual se ha de analizar desde diferentes perspectivas:

A) Ámbito del objeto de la planificación.

B) Entornos significativos.

En términos del Plan Estratégico de un municipio, el ámbito de actuación sería su término municipal y los entornos significativos serían todos aquellos ámbitos fuera del término municipal en los que se producen fenómenos que inciden o pueden incidir significativamente en nuestra realidad.

Partiendo de esta distinción, dentro de cada campo se han de definir los fenómenos de la realidad o sea, las manifestaciones físicas, económicas y sociales; y los comportamientos de los agentes, que pueden ser instituciones, empresas, grupos de personas o personas significativas.

En el caso de los fenómenos hablamos de realidades materiales y en el caso de los agentes hablamos de realidades sociales y políticas.

1. Los fenómenos.

Para detectar y estudiar los fenómenos se utilizan los métodos de análisis de las diferentes disciplinas que permiten estudiar las realidades físicas, económicas y sociales del ámbito del objeto de la planificación.

No se trata de elaborar una enciclopedia de conocimientos. Un proceso de análisis demasiado amplio y costoso puede acabar siendo estéril porque para cuando termina la realidad ya ha cambiado. Para el plan se requiere un conocimiento de las realidades más claramente motrices del escenario estratégico: aquellas que si cambian, cambian el panorama.

2. Los agentes.

Se han de estudiar desde la sociología y la politología.

La pregunta que debemos hacernos es la siguiente: ¿cuáles son las instituciones, empresas, grupos, agentes, con peso significativo (capacidad motriz) en el ámbito de actuación?

A continuación se ha de ver cómo funcionan estos agentes entre ellos y con los agentes del entorno significativo.

Una vez disponemos de toda la información, ésta ha de convertirse en un Análisis de la Situación Actual. Este es el trabajo específico de la planificación estratégica.

En esta etapa se ha de saber dibujar una pintura única de la realidad que lo ligue todo. Esto no siempre se hace así, a menudo se presenta como análisis de situación actual un conjunto de estudios sectoriales. Esto no es un Análisis de Situación Actual sino una colección de estudios sectoriales que pueden perfectamente describir realidades contradictorias.

Lo más importante del Análisis de Situación Actual son las sinergias y las disnergias entre las diferentes variables significativas.

EL DIAGNÓSTICO.

El diagnóstico responde a una simple pregunta: "¿Qué fenómenos de la situación actual han de ser declarados problemas que el Plan Estratégico debería intentar resolver?"

Técnicamente es un proceso de comparación de la situación actual con un modelo.

El diagnóstico es también un posicionamiento ante la realidad. El Análisis de Situación Actual nos permite hacer una representación de la realidad. A partir de este punto, lo que hay que hacer es un juicio, expresar qué es lo que nos gusta y qué no de esta realidad.

El diagnóstico es un instrumento que exige una toma de posición de la institución ante la realidad.

Por un lado tiene un contenido de diagnosis experta y por otro tiene un contenido de diagnosis política. La primera es fruto únicamente del trabajo del analista estratégico y, la segunda, del trabajo del gobierno de una institución para llegar a tomar una determinada posición ante la realidad.

1. La diagnosis experta

¿Cómo juzga un analista estratégico una realidad política, económica y social? ¿Qué problemas metodológicos comporta el juicio de una realidad?

Hay dos tipos de diagnosis experta:

La diagnosis intrínseca sería aquella donde el experto como "experto" dice que alguna cosa de una realidad es indeseable. Pero muchos aspectos de una realidad socioeconómica no tienen un juicio técnico indiscutible.

Existe otro tipo de juicio, la diagnosis de opinión pública. El juicio del experto se forma a menudo a partir del de la opinión pública. Esta es la suma de una serie de valores y creencias de lo que va bien o mal generalmente aceptados por los ciudadanos informados.

Entonces, ¿cuál es el rol del experto en esta etapa de diagnosis?

1. Ha de separar su juicio político de su juicio de experto. Puede emitir opiniones, tiene derecho a hacerlo, siempre que especifique que son opiniones y no criterios técnicos.

2. Debe gestionar los parecidos y las diferencias entre diagnosis experta, diagnosis política y diagnosis de opinión pública.

¿Cómo se realiza la diagnosis política?

Existen ciertos riesgos que han de tenerse en cuenta. Los políticos es fácil que confundan la opinión pública con el juicio político. Además, los políticos tienen miedo de alejarse de la opinión pública.

Un camino posible es a través de la simulación.

El experto simula la posición del político y realiza parte del trabajo de estos. Debe convencer a los políticos que es necesaria una diagnosis de las características descritas y que ha de contar con su participación. Debe advertirles también de la diferencia de conseguir aplicar un método de simulación a través de la Planificación Estratégica y el mero hecho de contestar a la opinión pública.

Otro camino es a través de métodos directos de apoyo metódico. El experto ordena en fases el trabajo que ha de seguir el político para definir su posición.

En todo caso, se trata de una combinación de método de simulación y método de apoyo metódico.

Estos dos métodos son útiles y casi imprescindibles para hacer una buena diagnosis política.

¿Cuáles son las variables pertinentes desde el punto de vista político para hacer una diagnosis política?

1. La ideología, los valores y las creencias.

2. Los designios. Manifestaciones de voluntad política que se han trasladado al terreno ideológico. Son manifestaciones que se podrían ilustrar con frases como esta: " lo que es bueno para los taxistas es bueno para el gobierno".

Las fuentes para llegar a estas variables son diversas. En todo caso, las que han de tenerse en cuenta son las siguientes:

a) el partido,

b) las personas integrantes del grupo (que también comprende las redes personales),

c) y la mayoría social, Los intereses objetivos de las personas que apoyan al gobierno en función de valores o designios y que han de tenerse en cuenta.

La construcción de una diagnosis política.

Entre las fuentes, a la hora de realizar la simulación o de preparar la simulación de ayuda a métodos directos de apoyo metódico para la elaboración de una diagnosis política, podemos distinguir las que son fiables de las que no lo son:

a) fuentes no fiables. Son especialmente los programas políticos o estratégicos de los partidos, porque desde el momento de su elaboración son documentos lejanos a las prácticas y la ideología de los partidos.

b) fuentes fiables. Podemos distinguir principalmente tres:

-los programas electorales son posicionamientos sobre la realidad, pero hay que separar lo que en ellos son contenidos dirigidos a la mayoría social y lo que son puramente contenidos que emulan la opinión pública.

-el discurso es muy útil. No siempre se encuentran transcripciones de los discursos que pronuncia un político, pero es una de las herramientas más útiles para conocer su ideología. Es un documento que ha surgido de él, de primera mano (debemos averiguar si es así). Hay multitud de métodos de análisis del discurso político (Axelrod, por ejemplo, desarrolla una forma de modelizar el discurso a través de cadenas discursivas que permiten establecer una serie de vectores constantes a partir de las afirmaciones de un discurso).

-la trayectoria de las decisiones a lo largo de un período también nos puede dar pistas para la simulación. Esta se basa sobretodo en el análisis de las decisiones tomadas sobre unos pocos temas significativos.

Una segunda línea de trabajo es el análisis de la mayoría social. La mayoría social es la ideología y cosmología del electorado que ha apoyado a un equipo de gobierno.

Generalmente, ha de existir una correspondencia entre las variables éticas (/ideología, valores, etc.), los designios y los intereses del equipo del gobierno y los de sus electores. Pero, a veces, podemos encontrarnos sorpresas y descubrir que la procedencia de un equipo de gobierno no es la misma que la de su mayoría social.

Hasta ahora hemos visto formas que nos permiten hacer una buena simulación de juicio político para una diagnosis política. Estas mismas formas -esta simulación- es necesaria para llevar a cabo el apoyo metódico al trabajo del equipo de gobierno para llegar a un juicio político sobre la realidad.

Además, deberemos tener en cuenta lo siguiente:

Evitar la compulsión propia de los políticos que demuestran una necesidad urgente por eliminar la incertidumbre de sus soluciones. Existe un riesgo muy probable de que se aferren a la primera respuesta que les suene bien y no se paren a pensar.

Es preciso encontrar una manera lenta para hacer trabajar, reflexionar y razonar a los políticos y presentarles propuestas alternativas para fomentar su trabajo de razonamiento. Presentando formulaciones contradictorias y alternativas, el político trabaja mucho más cómodo que ante planteamientos abiertos.

LA PROGNOSIS

Es una fase básicamente experta, en la que se estudia la evolución futura más probable de la situación actual, o bien de posibles cambios de la situación actual.

La Prognosis realiza proyecciones de futuro, es decir, predice cómo evolucionará cada fenómeno en un futuro teniendo en cuenta sus interrelaciones con otros fenómenos. Entramos en el terreno de la profecía. En la Prognosis se formula cómo será el futuro de esta realidad territorial o institucional sin el Plan Estratégico y con el Plan Estratégico.

Esta tarea no es fácil, adivinar el futuro no es nunca una tarea fácil. Entonces, ¿cómo adivinarlo?

En el fondo, la raíz de la complejidad de la Prognosis reside en el grado de incertidumbre, el grado de turbulencia del contexto en que hacemos la planificación estratégica. Cuanta mayor turbulencia, mayor dificultad para hacer la Prognosis.

La complejidad del mundo en los últimos años ha hecho aumentar la turbulencia y ha cuestionado las técnicas de predicción tradicionales.

INCERTIDUMBRES

Es importante saber ante qué tipos de incertidumbres nos encontramos. En esta dirección es útil la clasificación de incertidumbres realizada por Yehezkel Dror, consultor estratégico, que diferenció cuatro niveles de incertidumbres en el mundo estratégico.

Nivel I. Incertidumbre mecánica determinista.

Incertidumbre en la que pueden establecerse las alternativas y el grado de probabilidad que se de cada una de ellas. El grado de probabilidad puede establecerse de forma precisa (con métodos matemáticos, métodos o cálculo de probabilidad) o por estimación. El ejemplo más característico de este tipo de incertidumbre son las quinielas: se conocen las tres posibilidades de resultado 1-X-2, y se pueden calcular las probabilidades de que aparezcan o no.

Esta incertidumbre podemos resolverla siempre que asumamos un coste estratégico que consiste en calcular las probabilidades de todos los fenómenos y proyectar las alternativas a través del cálculo de probabilidades. En definitiva, la incertidumbre puede resolverse con dinero, o sea, pagando el coste del diseño adicional.

Nivel II. Incertidumbre estocástica.

Incertidumbre donde se pueden establecer las alternativas pero no el grado de probabilidad de cada una de ellas. Esta imposibilidad se debe a la aleatoriedad de los factores que intervienen para que se produzca una u otra alternativa. El ejemplo asociado a este tipo de incertidumbre es el juego de dados; lanzando al aire un dado sabemos qué número aparecerá: 1, 2, 3, 4, 5 ó 6, pero no la probabilidad de cada uno; es aleatorio.

A diferencia de la incertidumbre probabilística, en la incertidumbre estocástica las posibilidades no se rigen por ninguna pauta fija sino por la aleatoriedad, el azar.

Existe la posibilidad de reducir la incertidumbre, sabemos lo que puede pasar pero no tenemos probabilidades, por tanto, las estudiamos todas. El coste de reducir la incertidumbre es muy alto.

Nivel III. Incertidumbre indeterminada.

No se puede definir ni alternativas ni probabilidades, únicamente se pueden definir los escenarios cualitativos. Podemos estudiar los grandes escenarios, sabemos que pasarán fenómenos pero no sabemos cuáles son, ni podremos definir la probabilidad de que pasen.

En los niveles de incertidumbre I y II ésta puede reducirse técnicamente estudiando todos los escenarios posibles. En el tercer nivel de incertidumbre se puede conseguir cierta reducción trabajando sobre lógicas cualitativas; identificando grandes variables que, sin reducir la incertidumbre, nos permitirán tener un cierto conocimiento de los límites y de las variables de este fenómeno. No reducimos la incertidumbre pero estudiamos los riesgos externos.

Nivel IV. Incertidumbre mutante

Incertidumbre irreducible, mutaciones impredecibles de problemas, como por ejemplo, la aparición del SIDA.

El planificador estratégico parte de la posibilidad optimista de reducir la incertidumbre, sin quedarse con la visión negativa de Karl Popper que teorizó sobre la imposibilidad teórica de la predicción.

MÉTODO GENERAL PARA ESTABLECER PROYECCIONES DE VARIABLES.

El método general para establecer proyecciones es trabajar con técnicas de proyecciones de diferentes disciplinas y obligando a los técnicos que las utilizan a ponerse de acuerdo. Las proyecciones de las diferentes disciplinas han de garantizar proyecciones consistentes. Se ponen las disciplinas juntas y después se contrastan los resultados para ver si son consistentes respecto a las variables.

Por otro lado, los escenarios se multiplican en un futuro, en un árbol que recoge todas las incertidumbres de los escenarios predecibles (nivel I y II). Los escenarios creados siempre pueden utilizarse pero con un elevado coste estratégico.

¿Cuántos escenarios se han de crear? Se ha de hacer un análisis de coste-beneficio que representa el diseño de escenarios.

1. La primera posibilidad de ahorro es examinar los escenarios más probables (nivel I).
2. La segunda posibilidad es incorporar la variable IMPACTO.
IMPACTO
BAJO ALTO
PROBABILIDAD ALTA
BAJA A

El coste de crear escenarios se reduce si únicamente se examinan las alternativas de alto impacto y alta probabilidad. También se reduce el coste y el riesgo si no examinamos las alternativas de baja probabilidad y bajo impacto.

Lo peor son las variables de baja probabilidad y alto impacto. De nuevo es necesario hacer una evaluación en términos de tiempo y coste y decidir si se estudian o no.

MÉTODO GENERAL PARA ESTABLECER PROYECCIONES DE AGENTES

Además de las anteriores, hay unas variables diferentes, especiales, que han de tenerse en cuenta: las variables politológicas. Es preciso establecer proyecciones de las estrategias de los agentes.

¿Cómo realizar proyecciones estratégicas de agentes? Hay 3 métodos diferentes:

a) Estabilidad estratégica.

Proyección estable de las estrategias de los agentes en todo el periodo futuro; los agentes actuarán como ahora. Un tipo así de proyección a veces lleva a escenarios catastróficos y poco creíbles pero que vale la pena analizar.

Los escenarios con proyecciones estables de estrategias son útiles y a veces hay agentes que no se adaptan y llegan a cumplirlos. Otra utilidad es ver hasta qué punto estas estrategias se convierten en contradictorias con los intereses de los agentes.

b) Adaptación estratégica.

Proyecciones adaptables de las estrategias de los agentes. Consiste en diseñar estrategias futuras de los agentes manteniéndose estables en escenarios estables y cambiando de forma adaptable a sus intereses, ante un cambio del entorno.

El criterio de adaptabilidad es que el agente cambie estratégicamente si la realidad es contraria a sus intereses. En esta situación el agente acostumbra a copiar lo que han hecho o lo que hacen otros agentes.

c) Simulación estratégica.

Se buscará optimizar los escenarios forzando cambios estratégicos en ciertos agentes. ¿Qué pasaría si el agente actuara de esta manera optimizando así el escenario? Pues que se crearían escenarios óptimos desde la lógica de la prognosis.

Con la simulación realizamos el paso más característico de la planificación estratégica: diseñar estrategias de máximo impacto que nos permitan resolver los problemas establecidos en la Diagnosis.

Análisis DAFO:

Punto fuerte: Son elementos establecidos en el objeto de la planificación en el ASA y que aparecen como estratégicamente importantes en la Diagnosis y con motricidad positiva en la Prognosis.

Punto débil: Son elementos establecidos en el objeto de la planificación en el ASA y que aparecen como estratégicamente importantes en la Diagnosis y con motricidad negativa en la Prognosis.

Amenaza: Son elementos establecidos en el entorno del ASA y que aparecen como estratégicamente importantes en la Diagnosis y con motricidad negativa en la Prognosis.

Oportunidad: Son elementos establecidos en el entorno del ASA y que aparecen como estratégicamente importantes en la Diagnosis y con motricidad positiva en la Prognosis.