Apuntes sobre planificación estratégica pública (I). (Master de Gestión Pública UAB-UPF-ESADE, Profesor Albert Calderó, 1996).

Este documento fue difundido como material de trabajo para la asignatura "Planificación Estratégica" del Master de Gestión Pública organizado conjuntamente por la Universidad Autónoma de Barcelona, la Universidad Pompeu Fabra y ESADE. Albert Calderó fue el profesor de esta asignatura desde su creación en 1994 hasta 1999.

SUMARIO

Introducción. Conceptos básicos
Fases de la planificación estratégica
Análisis de la situación actual
El diagnóstico
La prognosis
El diseño
La ejecución
Evaluación y rediseño

INTRODUCCIÓN. CONCEPTOS BÁSICOS.

1. Origen de la Planificación Estratégica.

Los inicios de la planificación estratégica se sitúan, en el mundo privado, en los años 60, y en el mundo público un poco más tarde, a partir de los setenta.

Es un nacimiento casi simultáneo. La planificación estratégica se desarrolla tanto en el ámbito privado como en el público casi al mismo tiempo y con criterios parecidos.

Es un fenómeno poco común. Estamos acostumbrados a ver como una metodología primero aparece en el mundo privado y después, una vez desarrollada, pasa a ser utilizada en el mundo público. Pero también sucede al revés. Tenemos la idea de que el mundo público siempre va a remolque del mundo privado en lo que se refiere a innovación tecnológica y/o metodológica, pero no es así. Por ejemplo, los tests psicotécnicos y la investigación operativa se inventaron en el sector público.

La aparición de la Planificación Estratégica se debe a dos crisis simultáneas, diferentes pero directamente emparentadas, en el mundo empresarial y en el mundo público.

1.1 La Planificación Estratégica en el mundo empresarial.

En lo referente al mundo empresarial se produce la conjunción de dos fenómenos:

a) La aparición, expansión y consolidación de organizaciones enormes, que trabajan simultáneamente en diferentes países: las multinacionales.

Estas organizaciones necesitan cada vez más mecanismos potentes de previsión y organización. Por un lado, hay una demanda creciente de mayor inversión, se requiere cada vez más dinero invertido para producir más y más, primero en la industria y después también en los servicios. Este hecho aumenta los riesgos y las incertidumbres que comprometen el futuro de las organizaciones.

Por otro lado, la producción se complica más y más. Es el fenómeno de la diversificación. Estas grandes organizaciones tienen que hacer frente a demandas de productos cada vez más variados y diferentes, cuyo ciclo de vida es cada vez más corto. Están obligadas a hacerlo si quieren mantener un mínimo de competitividad.

La obligación de amortizar las inversiones aboca a las empresas a acertar si quieren evitar su ruina financiera. Los cambios en el mundo empresarial que acabamos de citar complican considerablemente las variables a través de las cuales se podían hacer previsiones de futuro y atenuar los riesgos de equivocación en la toma de decisiones.

b) Sucede otro hecho importante, otra crisis. La guerra de Oriente Medio desencadena la "Crisis del Petróleo" de 1973, una crisis que aterrorizará a las multinacionales. La crisis aparece de una manera imprevisible (al menos desde el punto de vista de los métodos de previsión utilizados hasta entonces) y se constata un hecho inimaginable en aquel momento: un hecho político localizado, una guerra de ámbito regional, es capaz de cambiar las variables de negocio de manera decisiva a nivel mundial.

El consumo energético no era una variable que se tuviera en cuenta a la hora de hacer previsiones en el mundo empresarial. Antes de esta crisis petrolera, se preveía una etapa de crecimiento de entre 10 y 15 años vista. Su entrada en escena hace que se pase a una situación de inflexión, donde la producción y el consumo disminuyen significativamente.

Un hecho político, una variable totalmente fuera de las que se tenían en cuenta en el sector empresarial, influye de manera decisiva. Esto significará la necesidad de replantear y de cambiar la manera de planificar en el sector privado. Ya no es válido el sistema basado en expectativas de mercado y en una lógica incremental que preveía amortizaciones a 10, 15 o 20 años.

1.2 La Planificación Estratégica en el mundo público.

En el mundo público se llega a los mismos problemas que en el mundo privado o empresarial pero desde una lógica diferente.

En los años treinta se produce un momento de inflexión importante para la configuración del Estado. Se pasa de un Estado liberal a un Estado intervencionista en el terreno social y económico.

Este importante cambio que experimenta el Estado actúa directamente sobre un instrumento administrativo que hasta entonces tenía una importancia circunstancial y que a partir de este momento será primordial: el Presupuesto.

También se produce otro cambio: el Ejecutivo aumenta su autonomía respecto al Legislativo. A diferencia de lo que pasa en los Estados Liberales clásicos basados en un sólido principio de Soberanía Nacional donde los Gobiernos son débiles y fuertemente dependientes de los Parlamentos, el Ejecutivo pasa a ser más fuerte y gana autonomía de acción, desligándose de los controles parlamentarios más pesados.

Antes de los años treinta, el Presupuesto consistía en una autorización del Legislativo para que el Ejecutivo pudiera llevar a cabo ciertas cosas.

Pero es a partir de esta fecha cuando se entra en una nueva fase donde el Ejecutivo debe tener más capacidad de intervención, necesita ser más ágil. El Presupuesto, entendido como una suma minuciosa de autorizaciones de gasto, se convierte en una molestia para el Ejecutivo. Le hace falta una autorización más genérica que le confiera más libertad de actuación.

Del enfrentamiento entre Legislativo y Ejecutivo resultará una evolución de las técnicas de presupuestación. El Presupuesto pasa de ser una previsión de los gastos económicos del Ejecutivo a ser un instrumento global de gobierno y de actuación del gobierno en la esfera socioeconómica.

Este cambio en las técnicas de presupuestación se produce principal e inicialmente en los Estados Unidos de América, donde el hecho de tener una institución con una Presidencia fuerte permitió que la batalla entre el Ejecutivo y el Legislativo se decantara con mayor rapidez, en favor del Ejecutivo.

Fue el Presidente Roosevelt quien tomó la decisión de transferir la responsabilidad de la elaboración del Presupuesto de las manos del Secretario del Tesoro (ministro de Hacienda) directamente a las manos del Presidente.

Además, para que el Presupuesto se convirtiera en un instrumento claro y central para la acción política, creó el Office of Budget, encargado de preparar y controlar el Presupuesto.

Así pues, vemos como el Presupuesto pasa a ser, además de una previsión del gasto, una previsión de la acción de gobierno. Se deriva así una sofisticación en las técnicas de presupuestación encaminada cada vez más, hacia una técnica de planificación.

El Office of Budget pasa a elaborar el Presupuesto, que incluye referencias de la acción de gobierno acompañando las diferentes partidas de gastos. Es lo que se llama un Presupuesto de Ejecución.

Pero esto rápidamente se revelará insuficiente. La Administración crece y el Ejecutivo tiene cada vez más problemas para dominarla y controlar sus gastos.

Motivado por este contexto, se da otro paso y se pasa de un Presupuesto de Ejecución, a un instrumento que, además de describir todavía más la acción de gobierno citando las actividades, desarrolla instrumentos de control sobre la ejecución para mejorar la eficacia de la acción de gobierno: es el PPP o Presupuestación por Programas.

Como ejemplo ilustrador de estos cambios podemos citar que el Office of Budget norteamericano pasa a denominarse Office of Budget and Management debido a la nueva naturaleza del Presupuesto como instrumento de dirección.

Finalmente, aún queda nombrar otra etapa en la evolución de las técnicas de elaboración del Presupuesto. La cosa se complica todavía más.

A finales de los 60, principios de los 70, aparece lo que más tarde se conocerá como PPBS o Planning, Programming and Budgeting System (en castellano, Sistema de Presupuestación, Planificación y Programación).

Se trata de una formulación más avanzada de la PPP que responde al espíritu de control de la gestión y aplicación del presupuesto, por parte de la Administración, de cara a asegurar mayor eficacia.

La PBS prevé y fija unos objetivos previos que han de conseguirse. Unos objetivos más concretos controlados a través de unos indicadores que permitirán controlar y evaluar la aplicación de un Presupuesto que reúne: objetivos, actividades, indicadores y partidas de dinero.

La PPBS se convierte en un instrumento de control maravilloso que nunca llega a funcionar. Lo cierto es que desde su nacimiento se convirtió en un instrumento monstruoso ingestionable.

La aparición de la crisis petrolera de los 70 acabará demostrando que este instrumento representa un gasto enorme, ineficaz e inservible.

La crisis todavía desencadenará dos cambios más en la manera de actuar del Ejecutivo en materia de presupuestación y dirección.

Por un lado, en lo referente a la presupuestación, se inventará el Presupuesto en base cero, destinado principalmente a "ahorrar" ya que su novedad reside en el hecho de rediseñar el presupuesto de un año para otro de arriba abajo, eliminando todos los gastos posibles. Técnicamente se asemeja al PBS pero progresivamente, se tiende a ser más radical y se pierde interés por la eficacia planificadora del Presupuesto...

Por otro lado, en el ámbito del Management o Dirección, se recurre al DPO o Dirección por Objetivos. Este instrumento permite al Ejecutivo usar el sistema de dirección para perseguir objetivos...

Desde estos dos caminos (pérdida de interés por la eficacia del Presupuesto como herramienta para "planificarlo todo" e interés por tener claros los grandes objetivos) llega la Planificación Estratégica al Sector Público.

Como acabamos de ver, paralelamente y por diferentes caminos, tanto en el sector privado como en el sector público, se llega a instrumentos parecidos para la previsión.

Pero las motivaciones profundas son muy diferentes. La Planificación Estratégica en las empresas y en el sector público son diferentes en: el ámbito, las finalidades y los métodos.

2 Definiciones de Planificación Estratégica.

2.1 ¿Qué es la Planificación Estratégica en el mundo empresarial ?

La Planificación estratégica estricta en el mundo empresarial también tiene otro nombre: Marketing Estratégico o Marketing Estratégico Empresarial. Se trata de una definición radical de los grandes objetivos de la empresa en el marco de sus mercados y de las previsibles evoluciones de los mismos.

El mercado es el entorno, es el terreno donde la empresa se juega su dinero y su futuro. Decimos "se juega" porque existe una gran dificultad de ver, de prever la evolución de este entorno o, mejor dicho, de sus entornos.

¿Cuáles son estos entornos?

1. Los clientes. Se tiende a pensar que este es el único o al menos, el más importante, el principal. Se tiende a pensar que es un mercado. De hecho, esto es cada vez menos cierto. Hoy en día cada vez es más difícil diferenciar quién es quién entre los clientes y hay que hablar de diferentes mercados de clientes para lo que hasta hace poco se consideraba un producto único y universal.

Este hecho se ha notado, por ejemplo, en los coches. Antes, los fabricantes sólo fabricaban un modelo de coche y una única versión de cada modelo (recordemos el famoso "Ford T"). Hoy, se fabrican modelos y versiones de coches para los segmentos de la población más variados imaginables: gente mayor, gente joven, ricos, pobres, profesionales, familias, urbanos, agrícolas, etc.

2. Los mercados intermediarios. Antes, el campo de acción entre el fabricante y el consumidor era mínimo. Hoy, este campo entre la producción y la venta ha alcanzado dimensiones enormes y se ha llenado de toda clase de intermediarios (grandes cadenas distribuidoras, etc.). Esto significa que existen actores, niveles y filosofías de relaciones diferentes, a tener en cuenta en el campo de la distribución.

3. Los mercados de proveedores. También han registrado una evolución hacia una mayor complejidad: diversidad de actores, de naturaleza, de relaciones, etc.

4. Los mercados financieros. El dinero es una variable básica en el mundo de la empresa y los mercados financieros representan un entorno cuyo comportamiento tiene una influencia extrema sobre el futuro de una empresa.

Como podemos comprobar, es un entorno en el que se produce una generalización de los problemas del marketing, donde todo problema de empresa es un problema de marketing. El marketing aflora y comprende todas las funciones de la empresa.

(Un ejemplo reciente de esta nueva forma de entender la empresa privada es la acción de López de Arriortúa en la Volkswagen: convertir la producción propia en un mercado interno; convertir partes de la empresa en otras empresas pequeñas que pasan a convertirse en agentes en un mercado de proveedores).

Es un entorno donde cada vez es más difícil la previsión de los acontecimientos (por ejemplo, claramente en el tema del dinero) que contrasta con la situación de antes de 1973-74 donde la previsión era fácil de hacer (un solo "entorno cliente").

También hemos de tener en cuenta un segundo fenómeno que actualmente de gran importancia: el alto grado de imbricación conseguido entre la empresa y el sector público. Es difícil establecer una frontera clara entre estos dos ámbitos.

Este fenómeno se ve claramente en temas como el Medio Ambiente. Las empresas pasan a ser política y socialmente responsables de su impacto en el medio ambiente. La consecuencia más inmediata es que el entorno cliente absorbe más terrenos que hacen aumentar la variabilidad y es el marketing quien absorbe más trabajo de previsión de la variabilidad.

Este aumento progresivo del peso del marketing en la gestión empresarial también se traduce a nivel organizativo. El marketing va invadiendo los diferentes departamentos hasta llegar a ocupar una posición de "estado mayor", cercana a la dirección general.

El marketing se "come" el organigrama, abandona su confinamiento en el "departamento de ventas o comercial" (con clara orientación al entorno -o mercado- cliente), para pasar a dominar sucesivamente otros departamentos, como por ejemplo, el de producción (aparece la figura del "product manager") o el de compras o proveedores, etc. y finalmente, ocupar un lugar preeminente en la organización (que podría ser la "dirección de marketing estratégico").

Una vez establecido cuál es su origen podemos definir el Marketing Empresarial o la Planificación Estratégica Empresarial como:

UN MÉTODO PARA DEFINIR ORDENADAMENTE LOS GRANDES OBJETIVOS DE UNA EMPRESA PARA BUSCAR LA MEJOR POSICIÓN, ENTENDIDA PARA MAXIMIZAR LA CONSECUCIÓN DE SUS OBJETIVOS, EN SUS ENTORNOS COMPETITIVOS Y SOCIALES.

Es lo que podríamos denominar la "filosofía de la empresa". Es un método muy ligado a una técnica directiva que ya hemos nombrado: la DPO o Dirección por Objetivos.

2.2 ¿Qué es la Planificación Estratégica Pública ?

Hay dos acepciones de Planificación Estratégica Pública:

1. La Planificación Estratégica Pública Corporativa, que trabaja el futuro de una institución.

2. La Planificación Estratégica Pública Territorial, que trabaja sobre el futuro de un territorio (Ciudad, provincia, región...).

1. La Planificación Estratégica Pública Corporativa es:

UN MÉTODO PARA ENUNCIAR DE UNA MANERA ORDENADA LOS OBJETIVOS DE UNA INSTITUCIÓN EN RELACIÓN CON SUS ENTORNOS SIGNIFICATIVOS

Dicho así, nos podemos preguntar qué diferencia hay entre este tipo de Planificación Estratégica y el Marketing Estratégico Empresarial.

Metodológicamente podríamos decir que Planificación Estratégica Pública Corporativa y Marketing Estratégico Empresarial son similares. Pero la Planificación Estratégica Pública Corporativa incorpora un elemento diferencial: en lugar del beneficio empresarial como criterio básico de decisión aparece el criterio de la mayoría social: el mantenimiento o ampliación de esta mayoría social cuantificada a través de la mayoría electoral es el criterio básico de decisión en la Planificación Estratégica Pública Corporativa.

En la Planificación Estratégica Pública Corporativa la mayoría social tiene un peso muy alto, que la convierte en una disciplina más politológica/sociológica, con un peso más modesto -pero no menos importante- del marketing.

Ello a pesar de que algunas empresas se han hecho tan grandes que el peso de sus entornos significativos no competitivos han pasado a ser mucho más "pesados", haciendo que el marketing perdiera importancia. Esto se ha producido hasta el punto que se habla de numerosas empresas de Planificación Estratégica Corporativa. Los hechos sociales y/o políticos tienen una influencia tan importante sobre la empresa que la disciplina sobrepasa lo que es puramente marketing y se incorporan elementos de tecnología politológica y sociológica.

Por ejemplo, cuando la ITT decide "participar" en el hundimiento de Allende en Chile, se sobrepasa lo que es el marketing estratégico empresarial estricto y los objetivos de la empresa ya no son únicamente la maximización de la presencia en el mercado, sino que abarca el ámbito político.

2. La Planificación Estratégica Pública Territorial. Hablamos de Planificación Estratégica Pública Territorial cuando una institución define los grandes objetivos políticos para el futuro del territorio donde se ubica. En este caso tratamos con variables diferentes y que en todo caso no tienen nada que ver con lo que hablábamos hasta ahora sobre Planificación Estratégica Pública Corporativa.

La Planificación Estratégica Pública Territorial pretende:

MAXIMIZAR LAS OPORTUNIDADES DE LA COMUNIDAD (Y DE SU ACTIVIDAD ECONÓMICA) QUE VIVE EN ESTE TERRITORIO EN SU ENTORNO GEOGRÁFICO

Por ejemplo, el Plan Estratégico de Barcelona no es el Plan Estratégico del Ayuntamiento de Barcelona, sino de la ciudad.

La Planificación Estratégica Pública Territorial también presenta elementos característicos:

a) incorpora elementos de marketing, en la medida que hace un análisis de las ventajas competitivas (del territorio) dentro de su entorno (geográfico).

b) incorpora también la variable mayoría social, en la medida que trabaja sobre el futuro de una comunidad que elige sus representantes.

c) y finalmente, incorpora la coalición. Para que sea viable una Planificación Estratégica Pública Territorial y se puedan formular un conjunto de estrategias para el futuro de una comunidad se necesita mucho poder. Se necesita una coalición amplia y muy fuerte entre actores públicos y privados, que se comprometan a desarrollar y aplicar el Plan Estratégico.

Una parte del trabajo en la Planificación Estratégica Pública Territorial es construir una coalición. Así, mientras en la Planificación Estratégica Pública Corporativa el poder es un punto de partida en la Planificación Estratégica Pública Territorial el poder es un objetivo.

Para acabar de esclarecer qué es la Planificación Estratégica Pública Territorial, es muy útil compararla con dos técnicas muy próximas pero que responden a lógicas bien diferentes (y que por esta razón inducen a pensar que se trata de lo mismo, hasta el punto de confundirse con la Planificación Estratégica por parte de algún autor):

1. No debemos confundir la Planificación Estratégica Pública Territorial con el Marketing Estratégico de Territorios.

El Marketing Estratégico de Territorios es una tecnología para potenciar un territorio como emplazamiento de determinadas actividades en un entorno competitivo. Por ejemplo, dos casos barceloneses: el lema de "Barcelona, Ciudad de Ferias y Congresos" (ubicar Barcelona en el mercado de ciudades organizadoras de ferias y congresos), o el caso de "Barcelona, sede olímpica de 1992" (ganar la candidatura olímpica).

El Marketing Estratégico de Territorios tiene utilidades prácticas muy claras en el marketing de ubicaciones industriales y el marketing turístico. En este segundo caso, se trata de "vender" un lugar como destino turístico. Por ejemplo el "producto Islas Baleares". Se vende el territorio donde se ubica el producto turístico; territorio que forma parte de este producto y que es vendido en operaciones de marketing (se acaba vendiendo más el lugar que el hotel).

La similitud es grande y es fácil equivocarse. Hay instituciones que llevan a cabo operaciones de Marketing Estratégico de Territorios pero las denominan Planes Estratégicos.

2. No debemos confundir la Planificación Estratégica Pública Territorial con el Planeamiento Urbanístico.

El Plan Urbanístico, a pesar de su nombre, es básicamente un instrumento jurídico de regulación del uso del suelo, realizado por parte de la autoridad urbanística. Es una ley, no un plan. Sería conveniente que se hiciera en aplicación de un plan, y teóricamente es así, pero en la práctica las decisiones de planeamiento urbanístico son más el resultado del tira y afloja entre promotores y administración que obra de una planificación racional.